c) Keine Versicherungsverträge

Einige Autoren vertreten die Auffassung, die Bundesdeckungen seien nach ihrem materiellen Gehalt als Versicherungsverträge zu qualifizieren und begründen dies mit dem Grundsatz der Selbsttragung, dem Streben nach einer möglichst großen Risikomischung sowie damit, dass die vertragsrechtlichen Beziehungen zwischen Bund und Exporteur/Bank „mit wesentlichen Grundgedanken der gesetzlichen Regelung“ im Versicherungsvertragsgesetz (VVG) übereinstimmend ausgestaltet sind.

Sicherlich bestehen Ähnlichkeiten der Bundesdeckungen mit Versicherungsverträgen; auch wird das Deckungsinstrumentarium als „staatliche Exportkreditversicherung“ bezeichnet. Insbesondere bei einigen ausländischen Exportkreditversicherungsinstrumenten sind Ähnlichkeiten mit privaten Versicherungsgestaltungen und -verträgen auch durchaus deutlich erkennbar. Im deutschen System erscheint jedoch eine Klassifizierung der zwischen Bund und Exporteuren bzw. Banken geschlossenen Gewährleistungsverträge als „Versicherungsverträge“ im vertragstypischen Sinne (mit der Folge der – zumindest analogen – Anwendbarkeit des VVG) weder angebracht noch zutreffend. Das Versicherungsvertragsrecht bezieht sich auf kommerzielle Versicherer, die mit Gewinnerzielungsabsicht werben und gegen Wettbewerber am Markt agieren.  

Der Bund hingegen will erklärtermaßen nicht am Markt und Wettbewerb teilnehmen, sondern „fördern“, indem er (durch Einzelantragstellung) eine Risikoauswahl gegen sich zulässt und Prämien erhebt, die nur punktuell dem vertragsindividuellen Risiko angepasst sind: Basis der Entgeltberechnung sind nur nach Länderkategorien gestaffelte, international harmonisierte Entgelte, die dem Prinzip von Angebot und Nachfrage weitgehend entzogen sind. Das „Gesetz der großen Zahl“ mit der Folge einer ausgewogenen Risikomischung existiert allenfalls bei den kurzfristigen Ausfuhr-Pauschal-Gewährleistungen, und auch hier wird der Bereich der marktfähigen Risiken, die der Bund nicht mehr absichern darf, immer größer. Im Übrigen übernimmt der Bund Risiken auch für ungewöhnlich große Einzelgeschäfte und konzentriert auf schwierige Märkte, wobei von Mischung oder Risikokompensation kaum die Rede sein kann. Sicherlich kommt dem Bundeshaushalt aufgrund seiner Größenordnung eine gewisse Risikoausgleichskapazität zu. Wichtiger erscheint jedoch, dass der Staat als Exportkreditversicherer anders als private Kreditversicherer über adäquatere, weil völkerrechtliche und diplomatische Möglichkeiten verfügt, mit ausländischen Regierungen politisch bedingte Zahlungsausfälle mit seiner internationalen Verhandlungsmacht zu regeln oder sonstige außenwirtschaftlich wirksame Maßnahmen zu ergreifen. 

Die Einordnung der Bundesdeckungen als „Versicherungsverträge“ erscheint auch deshalb zweifelhaft, weil sie die Anwendung der sog. Zweistufenlehre voraussetzt. Diese Lehre nimmt aber an, dass auf der (zivilrechtlichen) zweiten Stufe öffentlich-rechtliche Elemente weiter existieren: Hierzu gehört nicht nur die Grundrechtsbindung der Verwaltung, sondern auch der Katalog der wechselseitigen Rechte und Pflichten, so beispielweise die Weitergabe der staatlichen Ziele und Verpflichtungen in den Gewährleistungsvertrag (Beschränkung auf Waren deutschen Ursprungs, Bedingungen des Konsensus, Umschuldungsklauseln) und die Sanktionierung von entsprechenden Verletzungen, auch wenn diese nicht risiko- bzw. schadensrelevant sind. Damit enthält der zivilrechtliche Gewährleistungsvertrag wesentliche Vertragselemente, die einem typischen Versicherungsvertrag fremd sind und die damit zumindest gegen eine unmittelbare Anwendbarkeit des Versicherungsvertragsrechts sprechen. 

Wie bereits oben erwähnt, sind die Begriffe „Ausfuhrgarantien“ und „Ausfuhrbürgschaften“ historisch gewachsen. Die Formulierung „Garantien, Bürgschaften und sonstige Gewährleistungen“ findet sich sowohl im Grundgesetz (Art. 115) als auch im Haushaltsgesetz (§ 3) und in der Bundeshaushaltsordnung (§ 39). Der Begriff der Versicherung taucht jedoch nirgends auf. Nach den Richtlinien (Ziff. 1.1) werden die Ausfuhrgewährleistungen (Exportkreditgarantien) des Bundes „als Ausfuhrgarantien“ bei Geschäften mit privaten ausländischen Käufern und „als Ausfuhrbürgschaften“ bei Ausfuhrgeschäften mit ausländischen öffentlichen Käufern übernommen werden. Damit zielen diese Bezeichnungen erkennbar nicht auf vertragstypische Festlegungen (und schon gar nicht auf eine Interpretation als Versicherungsvertrag). Trotz einer gewissen Nähe zu versicherungswirtschaftlichen Elementen wird deutlich, dass der Bund in seiner dreifachen Rolle als Gesetzgeber, Verwaltung und Vertragspartner des Exporteurs bzw. der Bank die Exportkreditgarantien nicht als Versicherungsverträge abschließen will. 

Konsequenz einer Einordnung der Exportkreditgarantien als private Versicherungsverträge wäre im Übrigen, dass der Bund als Versicherer auf die von ihm erhobenen Entgelte Versicherungssteuern zu berechnen hätte, die von Exporteuren/Banken zu entrichten wären. Bisher ist dies bekanntlich nicht der Fall. Es wäre jedoch widersinnig, eine exportfördernde Maßnahme mit einer solchen Abgabe zu belegen, die wegen § 3 Abs. 1 Abgabenordnung (Gegenleistungsneutralität) noch nicht einmal bei der Frage der Selbsttragung des Instruments berücksichtigt werden könnte. Deshalb besteht bei den obersten Finanzbehörden des Bundes und der Länder Konsens, keine Versicherungssteuer im Rahmen der Exportkreditgarantien zu erheben. Auch international sind – soweit ersichtlich – die Prämien der staatlichen Exportkreditversicherung nicht mit öffentlich-rechtlichen Abgaben belastet.