c) Bindungswirkung der Richtlinien

Bei den aktuell geltenden, veröffentlichten Richtlinien von 1983 handelt es sich um Verwaltungsvorschriften, also um rechtliche Regelungen, die sich die Verwaltung für eine Vielzahl von Fällen zur internen Befolgung und damit zur Sicherung einer richtigen, zweckmäßigen und einheitlichen Verwaltungspraxis nach außen selbst gibt. Sie sind im sehr allgemein gehaltenen jährlichen Haushaltsgesetz, das selbst keine bzw. nur ganz wenige Entscheidungsmaßstäbe an die Hand gibt, ausdrücklich erwähnt, (siehe auch Vorbemerkungen) füllen es aus bzw. konkretisieren es.  

Verwaltungsvorschriften sind keine Rechtsnormen. Sie sind für den außerhalb der Verwaltung stehenden Bürger nicht verbindlich, begründen für ihn also weder Rechte noch Pflichten. Daher sind die Richtlinien zwar im Bundesanzeiger, dem Verkündungs- und Bekanntmachungsorgan aller deutschen Bundesbehörden, nicht aber in dem für (materielle) Gesetze vorbehaltenen Bundesgesetzblatt veröffentlicht. Sinn dieser Veröffentlichung ist nicht die Information der von den Exportkreditgarantien angesprochenen Wirtschaftskreise, sondern die förmliche Bekanntgabe an die Anwenderadressaten, hier also an die mit den Entscheidungen befassten Beamten in den vier eingebundenen Bundesministerien. 

Spätestens dann, wenn Verwaltungsvorschriften tatsächlich befolgt werden, kommt ihnen nicht nur eine faktische Außenwirkung zu. Vermittelt über den verfassungsrechtlich verankerten Gleichheitssatz (Art. 3 GG) bewirkt diese Übung eine rechtliche Außenwirkung, und zwar durch rechtliche Selbstbindung des Ermessens der Verwaltung (mittelbare Außenwirkung). Der Bürger hat grundsätzlich Anspruch darauf, dass sein Fall nach dieser Maßgabe entschieden und nicht willkürlich davon abgewichen wird. Damit entfalten die Richtlinien zwar nicht als solche eine Selbstbindung des Bundes, sie sind aber Indikator für eine entsprechende Verwaltungspraxis. Diese untersagt keine Abweichung im Einzelfall, fordert dann allerdings eine aus der Sache heraus rechtfertigende Begründung. Eine solche Begründung kann dabei auch in dem Umstand liegen, dass der Bund – ggf. mit Vorankündigung – eine bislang praktizierte Praxis aufgibt und für die Zukunft generell, also nicht nur in einem Einzelfall, ändert. Derartige Änderungen müssten zu ihrer Wirksamkeit ebenfalls nur in der insgesamt für die Richtlinien geltenden Form an die Adressaten bekannt gegeben, mithin also im Bundesanzeiger verlautbart werden.