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Übernahme einer Exportkreditgarantie für das Staudammprojekt Ilisu in der Türkei

26. März 2007

I. Stand des Verfahrens

Aufgrund der in der Zwischenzeit erreichten Projektverbesserungen hat der IMA am 24. März 2007 der Umwandlung der Grundsatzentscheidung vom November 2006 in eine endgültige Übernahme einer Exportkreditgarantie für den deutschen Exportanteil am geplanten Wasserkraftwerk Ilisu zugestimmt. Weitere Maßnahmen zur Verbesserung des Projekts sind im Zuge des Projektfortschritts umzusetzen und sollen sicherstellen, dass das Vorhaben internationalen Anforderungen entsprechen wird.

Die Bundesregierung hat von Beginn des Verfahrens an strenge Anforderungen an die Übernahme einer Exportkreditgarantie gestellt. Wichtigstes Ziel: Minimierung der Auswirkungen des Bauwerks auf die in der Region lebenden Menschen sowie auf Umwelt und Kulturgüter nach den hierfür geltenden Standards der Weltbank. Die Türkei hat sich nach intensiven und konstruktiven Verhandlungen mit Deutschland, Österreich und der Schweiz sowie dem internationalen Baukonsortium zu Maßnahmen verpflichtet, die weit über die bisher bei Staudammprojekten geübte Praxis hinausgehen.

In Österreich, der Schweiz und Deutschland wurden Exportkreditgarantien für Lieferungen und Leistungen in Höhe von rund 450 Mio. Euro beantragt. Der Gesamtauftragswert beläuft sich auf rund 1,2 Mrd. Euro. Die Bundesregierung deckt einen Anteil von 93,5 Mio. Euro für den Bau von drei Umleitungstunneln und drei Druckstollen durch die Firma Ed Züblin AG, Stuttgart. Hinzu kommt eine Rückversicherung von rund 100 Mio. Euro für deutsche Zulieferungen an den österreichischen Konsortialpartner. Für mit dem Projekt verbundene Maßnahmen wie z.B. die Umsiedlung der in dieser Region lebenden Bevölkerung sowie der Schutz der Kulturgüter und der Umwelt setzt die Türkei weitere 800 Mio. Euro ein. Insgesamt werden damit für den Bau Kosten von rund 2 Mrd. Euro veranschlagt.

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II. Anwendung von Weltbankstandards

1. Konzeptionelle Herangehensweise der Bundesregierung (in enger Kooperation mit Österreich und der Schweiz)

Die erste intensive Prüfung der drei Exportkreditagenturen (ECAs) im ersten Halbjahr 2006 ergab, dass noch erhebliche Lücken in den zunächst vorgelegten Studien und den Umsetzungsplänen bestanden. Weltbankstandards wären auf Basis dieser Pläne bei der Projektumsetzung nicht zu erreichen gewesen. Eine Ablehnung des Antrags auf staatliche Exportkreditgarantien in Deutschland, Österreich und der Schweiz zu diesem Zeitpunkt hätte jedoch nur dazu geführt, dass das Projekt ohne Beteiligung und damit ohne Einflussmöglichkeiten der drei europäischen Staaten realisiert worden wäre, z. B. durch chinesische Konkurrenzunternehmen, deren Exportkreditversicherungen keine mit den OECD-Umweltleitlinien vergleichbare Anforderungen an abgesicherte Projekt stellen. Der unbedingte Wille der türkischen Regierung, das Projekt in jedem Fall zu realisieren, ist durch die hochrangige Grundsteinlegung durch Ministerpräsident Erdogan im letzten Jahr sowie durch die bereits laufenden Arbeiten um und auf der Baustelle dokumentiert. Für die vom Projekt betroffene Bevölkerung vor Ort, für die Kulturgüter sowie für die Ökologie im Projektgebiet hätte ein Rückzug der drei Exportkreditversicherer aus dem Projekt daher negative Konsequenzen gehabt, da notwendige Verbesserungen nicht mehr hätten durchgesetzt werden können. Von den ECAs bei der Projektprüfung festgestellte Planungsdefizite etwa im Hinblick auf Umsiedlungsplanung oder die vorgesehenen Einkommenssicherungsmaßnahmen hätten sich mit hoher Wahrscheinlichkeit bei der Umsetzung realisiert.

Aus den vorgenannten Erwägungen haben sich die Regierungen in Deutschland, Österreich und der Schweiz entschieden, weiter mit der türkischen Regierung an nachhaltigen Projektverbesserungen zu arbeiten. Zu diesem Zweck wurden ab Mai 2006 seitens der ECAs eine Vielzahl von Verbesserungsvorschlägen eingebracht, die vom Projektkonsortium und der türkischen Seite in die Projektplanung eingearbeitet wurden. Die intensive und konstruktive Zusammenarbeit und ein im August erarbeitetes gemeinsames Konzept mündete im Oktober 2006 in ein einwöchiges, intensives Arbeitstreffen (Final Assessment Meeting, "FAM"), bei dem die noch erforderlichen Projektverbesserungen bzw. Aufgaben in der Projektplanung und -durchführung mit der türkischen Wasserbehörde vereinbart und schriftlich fixiert wurden. Hieran nahmen vom 1. - 6. Oktober folgende Parteien teil:

  • DSI als Bauherr
  • Projektkonsortium als Antragsteller
  • ECAs aus Deutschland, Österreich und der Schweiz
  • 4 unabhängige Umwelt-, Sozial- und Kulturexperten

In Anwendung der Weltbankstandards und unter Berücksichtigung der Empfehlungen der Weltstaudammkommission wurden ca. 150 Aufgaben ("Terms of Reference") festgelegt, die von der Türkei bei der Durchführung des Projektes zu erfüllen sind, davon über 30 Aufgaben vor endgültiger Entscheidung durch den IMA.

Beschlossen wurde auch die Einrichtung einer mit ausreichenden Kapazitäten ausgestatteten, fachübergreifenden Projekteinheit zur Durchführung des Projekts (Project Implementation Unit, "PIU"). Die PIU soll die noch anstehenden Dokumente erstellen und die hierauf basierenden Aktionspläne implementieren. Neben türkischen Experten für die drei Themengebiete Umsiedlung, Kulturgüter und Ökologie sind u.a. Repräsentanten der betroffenen Gemeinden sowie der betroffenen Bevölkerung als Mitglieder der Einheit vorgesehen. Bei der Ausarbeitung des Konzepts für die PIU wurden u.a. Anregungen von Herrn Prof. Cernea, einem weltweit renommierten Umsiedlungsexperten, der im Auftrag einiger Nichtregierungsorganisationen ein durchaus kritisches Gutachten zu dem Projekt verfasst hat, aufgegriffen. In Gesprächen der Mandatargesellschaften mit Prof. Cernea hat dieser später die im FAM erzielten Ergebnisse positiv bewertet und sich bereit erklärt, das Projekt als unabhängiger internationaler Experte zu begleiten.

Besonders wichtig für eine internationalen Standards entsprechende Umsetzung des Projektes ist die vereinbarte Einrichtung eines von der PIU unabhängigen Expertengremiums (Committee of Experts, "CoE"). Dieses berät die PIU, überwacht die Projektdurch­führung in allen Details und berichtet regelmäßig an die ECAs. Aufgrund der erreichten Projektverbesserungen konnten bereits international renommierte Experten für eine Teilnahme am Projekt gewonnen werden. Die Mitarbeit dieser Experten steht und fällt jedoch - ebenso wie die Einrichtung einer sachgerecht besetzten Umsetzungseinheit (PIU) - mit der Beteiligung der drei Exportkreditversicherer an dem Projekt.

Ein weiterer zentraler Aspekt für eine Weltbankstandards entsprechende Projektrealisierung ist die in solchen Fällen notwendige Sicherung der Einflussmöglichkeit der Exportkreditversicherer auch nach Übernahme einer Exportkreditgarantie . Da eine Reihe der vereinbarten Aufgaben erst nach einer entsprechenden Entscheidung der drei ECAs von der türkischen Seite zu erfüllen sind (z.B. Bau und Inbetriebnahme von 3 dreistufigen Abwasserbehandlungsanlagen im Projektgebiet, um die Wasserqualität auch nach Inbetriebnahme des Staudamms sicherzustellen), besteht die Notwendigkeit, Mechanismen zu schaffen, die einen verantwortlichen Umgang mit den getroffenen Vereinbarungen sicherstellen.

  • Die Arbeiten werden anhand der erstellten Zeitpläne laufend vom unabhängigen Expertengremium überprüft und die Fortschritte sowie mögliche Defizite regelmäßig an die ECAs berichtet. Hierdurch ist sichergestellt, dass sowohl Experten als auch ECAs ständig über die Umsetzung aller Maßnahmen auf dem Laufenden sind.
  • In die Export- bzw. Kreditverträge zwischen Exporteuren/finanzierenden Banken und dem Besteller/Darlehensnehmer werden Bestimmungen aufgenommen, um dem Bund über den Exporteur bzw. die Bank als Deckungsnehmer rechtliche Möglichkeiten für den Fall von Verstößen gegen die mit DSI getroffenen Vereinbarungen zu sichern. Die entsprechenden Verträge sind so auszugestalten, dass ein Verstoß gegen die übernommenen Verpflichtungen im Rahmen der weiteren Planung und Umsetzung zu einem so genannten "Event of Default" führen kann, welcher wiederum zum Liefer- bzw. Auszahlungsstopp bzw. zur Fälligstellung des gesamten Kredites berechtigt, wenn nicht innerhalb bestimmter Fristen Abhilfemaßnahmen ergriffen werden.
  • Um die Einhaltung der gesetzten Standards bei der Projektumsetzung sicherzustellen, muss eine während der gesamten Projektdauer funktionierende Zusammenarbeit zwischen der türkischen Seite und dem unabhängigen Expertenkomitee gewährleistet sein. Nach den getroffenen und im weiteren Verlauf vorgesehenen Vereinbarungen ist auch die türkische Seite auf eine funktionierende Zusammenarbeit mit der CoE angewiesen. Denn es ist vorgesehen, dass nicht nur die Terms of Reference, sondern auch das Bestehen der (PIU und) CoE während der gesamten Risikolaufzeit als Bedingung in den Kreditvertrag aufgenommen werden muss. Werden dem CoE die notwendigen Mittel verweigert oder wird durch fehlende Kooperation mit der CoE verursacht, dass diese ihre Tätigkeit einstellt, könnte dies ebenfalls einen Event of Default mit entsprechenden rechtlichen und wirtschaftlichen Konsequenzen zur Folge haben. Die enge Kooperation mit CoE ist an geeigneten Stellen der Annexe I und 2 der Agreed Minutes des FAM verankert und damit von der Türkei durch die Unterschrift der DSI verbindlich anerkannt, z.B. "In identifying necessary actions and developing mitigation measures, PIU will work in coordination with the CoE and also incorporate any such recommendation or advice about their works (reports etc.) in order to create quality and efficient output " (Annex 1).
  • Die enge direkte Kooperation der drei staatlichen Exportkreditversicherer mit dem türkischen Besteller, die weit über das bei Prüfung von Anträgen auf Exportkreditgarantien übliche Maß hinaus geht, manifestiert sich in den Agreed Minutes des FAM, die von den drei ECAs und DSI unterzeichnet wurden. Die Möglichkeiten, aufgrund dieser direkt zwischen den ECAs und der türkischen Seite getroffenen Vereinbarung bei später auftauchenden Problemen in der Projektumsetzung politisch Einfluss zu nehmen, sind dementsprechend höher als bei anderen Projekten, bei denen Vereinbarungen zu Umwelt und sozialen Aspekten grundsätzlich zwischen Exporteur/Bank und ausländischem Besteller getroffen werden.

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2. Erreichte Verbesserungen

Die Türkei hat u. a. folgenden Maßnahmen zugestimmt:

a) Umsiedlung

  • Präzise Untersuchung der individuellen Bedürfnisse der Betroffenen und Maßnahmenplan,
  • Maßnahmen zur langfristige Wiederherstellung der Lebensgrundlage ("Income Restoration")
  • Berücksichtigung aller Gruppen, auch der Unterpriviligierten, wie z.B. der Landlosen
  • Detaillierte Umsiedlungsplanung rechtzeitig vor den jeweiligen Umsiedlungsmaßnahmen
  • wahlweise Land-für-Land Entschädigung, Schulung und Weiterbildung
  • garantierte Arbeitsplätze für die betroffene Bevölkerung (mind. 60 %) beim Bau und Betrieb des Wasserkraftwerks
  • Information und Beteiligung der betroffenen Bevölkerung im weiteren Projektablauf
  • Transparenz etwa durch Veröffentlichung der weiteren zu erstellenden Dokumente

b) Kulturgüter (Gefahr der Überflutung bzw. der Verwitterung)

  • Umsetzung der von der Zerstörung bedrohten Kulturdenkmäler in der mittelalterlichen Stadt Hasankeyf in einen Kulturpark
  • Pflege und Konservierung unter Mitarbeit der Bewohner von Hasankeyf (Tourismus)
  • garantierte Mindestquote (50 %) für die Beschäftigung der lokalen Bevölkerung bei der Durchführung der Arbeiten

c) Flora und Fauna

  • weitere, intensive Untersuchungen hinsichtlich der genauen Auswirkungen (betroffene Spezies, Gefährdungsgrad etc.) des Staudamms
  • Durchführung von Vermeidungs- und Minderungsmaßnahmen

d) Wasserqualität

  • Bau von drei 3-stufigen Abwasserbehandlungsanlagen in drei großen Städten im Projektgebiet
  • Verbesserungen in der Bewässerung und Düngung im Projektgebiet zur Reduzierung des Nährstoffeintrages in den Tigris
  • Rehabilitierung einer Müllhalde sowie Maßnahmen gegen wilde Mülldeponien direkt am Tigris

e) Anrainerstaaten

  • Information und Konsultation Iraks und Syriens
  • Garantie eines Mindestdurchflusses von 60 m³/sec (zum Vergleich: in der Schweiz sind 10 m³/sec gesetzlich vorgeschrieben)
  • Expertenbewertung zu den Auswirkungen des Mindestdurchflusses auf die Unterlieger
  • keine Unterbrechung des Durchflusses (mit Ausnahme von höchstens 3 technisch erforderlichen Tagen während der Aufstauphase)

f) Gesamtfinanzierung

  • Überarbeitung des Gesamtbudgets unter Berücksichtigung der zusätzlichen Maßnahmen
  • Abgabe eines Letter of Comforts der türkischen Regierung, das auf die Verpflichtung zur Gesamtfinanzierung des Projektes für den Bau und die vereinbarten zusätzlichen Maßnahmen eingeht.

Die türkischen Stellen, namentlich die Leitung der Wasserbaubehörde DSI, haben die genannten Vereinbarungen und Verpflichtungen erklärtermaßen übernommen, weil sie in der Anwendung internationaler Erfahrungen und Maßstäbe Vorteile für die eigene Bevölkerung sehen. Dies ist ein Erfolg des partnerschaftlichen und respektvollen Vorgehens, zu dem sich die Bundesregierung in den nationalen Umweltleitlinien für Exportkredite bekannt hat.

Die Zusage für die Absicherung der Finanzierung deutscher Lieferungen und Leistungen für dieses Projekt durch die Bundesregierung erkennt diese Bereitschaft der türkischen Stellen an und unterstützt diese in einer sach- und fachgerechten Umsetzung.

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